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规划,为啥总是“翻烧饼”



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近日,有媒体在基层调研时发现,部分地方政策出台相当任性,换一个领导就变一个花样,顾头不顾尾,常常是“干部一走,产业就散”。

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“中国未来可能会出现近50座‘鬼城’”,这是标准排名与《投资时报》日前联合发布“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜”榜单预测。其中,“鬼城”指数位居前十位的城市是二连浩特、钦州、拉萨、嘉峪关、井冈山、威海、锡林浩特、嘉兴、石嘴山、三亚。
“鬼城”是如何建成的
据榜单负责人称,“鬼城”、“空城”的判定标准即城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照这一指标体系,中国未来可能会出现近50座“鬼城”。
这个标准的理论依据来自中国住建部的占用地标准,即每一平方公里建成区容纳一万人口。
举例说,一个城市的建成区面积为100平方公里,按照占用地标准,这个城市容纳的城区人口应该为100万人,而如果目前该城区仅有50万人,对外来人口的吸引力又不强,短时间内难以达到100万人的容纳量,就很可能沦为“鬼城”、“空城”。
为何会出现如此之多的鬼城呢?独立经济学家杜猛在接受《中华工商时报》记者采访时表示,因为我们国家财税制度的不合理以及对于地方GDP的考核制度,大家都对开疆拓土、制造新城感兴趣。他解释到,新城建设严重依赖土地财政,GDP导向催生“造城”热情,为了建设新城,不少地方不惜承担债务,地方利益和以GDP为导向的发展思路是“造城”的重要动机;借新城建设推动土地升值,地方政府获得高额土地出让金;大规模的基础设施建设带动投资,拉动GDP增长,也是漂亮的政绩。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组2013年调查了12个省区的156个地级市和161个县级市。调查发现,90%以上的地级市正在规划建设新城新区。此外,12个省会城市一共规划建设55个新城新区,有一个省会城市甚至要新建13个新城区。在杜猛看来,过度开发、过度投资、过度透支、规模过大,这才有可能出现鬼城,特别是在人口红利逐渐消失,人口规划不大的城市,更容易出现鬼城。
国土资源部2013年的一项调查显示,全国391个城市的新区规划人均城市建设用地197平方米,已建成区人均城市建设用地达到161平方米,远远超过人均100平方米的国家标准。
“中国的‘鬼城’具有中国特色”,中企资本联盟副秘书长柏文喜在接受《中华工商时报》记者采访时表示,中国“鬼城”是中国特有的地方政府发展冲动下,投资驱动增长的发展模式造成的政绩化、阶段性产物。大多数是规划超前、建设超前造成的,而产业进驻和人口导入需要较长的时间。部分人口外流、缺乏产业支撑又不宜居的城市,这种超前发展可能要付出较大的代价,有可能沦为无人居住和就业的真正的“鬼城”。
杜猛说,过度超前开发造成的一个严重后果就是,资金全部被用到新城开发建设,实体经济资金短缺甚至土崩瓦解,导致社会创新能力滞后。
英国城市经济学家KJ巴顿指出,城市是一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场,包括住房、劳动力、土地、运输等等相互交织在一起的网络系统。
杜猛说,人口的聚集是一个自然过程。在中国,众多新城区以行政主导的方式建立起来,确实是一种违背自然规律的产物。而我国的“鬼城”多处在内陆地区某些规模较小的城市,除土地、房屋之外鲜有“经济”,只有华丽的“城”,却没有相互交织、超越家庭之上的社会联系和交易行为,形成了现在有城无市、有人无气的冷清局面。
“鬼城主要责任在于政府”
国家发改委城市和小城镇改革发展中心今年4月的调查显示,90%的中国地级市正在规划新城新区,部分城市新城总面积已达建成区的七八倍,“空城”、“睡城”、“死城”等现象频现。
柏文喜表示,中国“鬼城”更多的是发展超前的产物,现存的“鬼城”大多是超前建设形成,而且建成的房地产物业基本上都已经销售出去却无人居住和使用,变为等待赚取买卖差价的投资品。
对于新区建设产生鬼城,杜猛认为,有三方面原因,首先是地方政府对政绩工程的过于重视,大量建设开发区,建设城市新区,却没有考虑城市规划和城市消化能力;其次是以建设拉动经济发展的国情,导致一些区域房地产和建设被过度投资;第三是中国投资品过少,居民对房地产的过度关注和购买,导致个人拥有多套房产。
面对可能出现的大量“鬼城”、“空城”,国土部门开始控“鬼”。国土资源部近期下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》。国土部规划司司长董祚继向媒体表示,目前城市新区扩张问题比较严重,“今后我们将严控城市新区用地,能不批就不批”。
柏文喜说,中国的“鬼城”是中国经济高速增长阶段的产物。一个经济体处于高增长阶段时资产被赋予更多的前景溢价,成为虚幻的投资浮盈,而这一浮盈的财富效应吸引更多的投资进入,这就是中国房地产业之前“黄金十年”的景象和之后仍将存在较长时间的状态。房地产的投资价值导致过量的土地出让和大量的房产入市,最终成为投资品而不是用于居住,造成了中国特有的“鬼城”现象。
“鬼城主要责任在于政府”有专家认为,城镇化随着改革开放30年一直在进行中,但最近10年地方政府主导了城镇化,导致一些新城、新区在没有考虑市场需求的情况下被规划出来。地方出于政绩和GDP的考虑导致重复性建设,各种CBD和产业园不断涌现,而当地的市场需求有限,由此造成了一些空城、鬼城。政府在城镇化中因为权力过大,即使是好心,也可能办了坏事。
“鬼城式”发展难持续
对于“鬼城”,未来应该如何解决?柏文喜认为应从三方面破解,首先解决政绩观和发展观的问题,不再以经济发展、城市建设为政绩考核的核心,以社会和经济的和谐发展和人的全面发展为追求目标,改变经济增长方式,在经济中速增长的新常态下,降低投资驱动、提升消费驱动,提高经济增长的内涵和质量,以此来摆脱经济发展对于房地产的过度依赖,进而解决城市建设过度超前发展的问题。
其次,以市场化的深入推进来进行产业导入和人口导入,盘活和消化已经形成的“鬼城式”的城市建设与开发存量问题。
最后,拓宽投资渠道,让中小型民间投资拥有更多的投资选择,降低民间投资对房地产的过度投资和依赖,让房地产在很大程度上回归居住和使用这一本质功能,从而减少“鬼城”现象的发生。
杜猛表示,最重要的是引入民间资本参与到已建成的新城中,使新城的工商业获得自然复苏,用市场去调节。规划上也要进行控制,避免类似的空城进一步出现。同时,对造成空城、鬼城的责任人要予以问责。
中国改革基金会国民经济研究所常务副所长、资深研究员王梅认为,遏制不理性的新城建设,首先要有透明的决策机制和监督机制,让土地资源的开发受到监督。其次,要改变官员提拔时以GDP为主要考核目标的问题,政府的绩效应成为考核的核心。此外,要提高官员的执政能力,特别是选择、监控和管理项目的能力。“新城需不需要建,建多大?建的标准要多高?都要经过充分、细致的调研论证。”见习记者
黄涛

“张书记挖坑李书记埋,刘书记上台又重来。”一段时间以来,类似于此的“翻烧饼”现象屡见不鲜。小到行业领域的细则,大到发展方向的规划,由于缺乏连续性,不少成为瞎折腾。政策初衷虽好,但朝令夕改、落不了地,只能是热热闹闹走过场。如此种种,大费周章一地鸡毛,轻则浪费人财物力,重则贻误当地发展。更重要的是,政策前后打架也会令广大群众、基层干部无所适从,循环往复必然引发不满,消解政府公信力。

规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。在一些地方,“一任市长一任蓝图”,究其根源是政绩观出了问题。有些干部心浮气躁、急功近利,不愿“为人作嫁”,总觉着在别人的“框”里着墨,体现不出自己的作为。凡此种种,皆是把政绩简单理解为“留名留姓”,进而陷入到个人进退得失的羁绊当中。

如何做好地方工作?有领导同志总结为“三个到底”——一张蓝图干到底、看准了的事一抓到底、落实工作一竿子插到底。话语看似质朴,实则大有深意,而相较于“抓到底”“插到底”,“一张蓝图干到底”,特别是在前任留下的蓝图里“一茬接着一茬干”,恐怕是更难的事,也更反映干部的胸怀和格局。从实践角度看,地方发展非一朝一夕之功,一项政策从推行到落实再到开花结果,无不需要时间,甚至需要几代人的努力。无论前任后任,都是事业进程中的一节链条、一块基石。绘制蓝图需要殚精竭虑的人,执行蓝图更少不了接力奋斗的人。都想画自己任上的“蓝图”,以绘就“蓝图”作为政绩,画完“图”没两年拍屁股走人,后继者也是一个想法,则事情永无做成之日。

“功成不必在我,功成必定有我。”如果说勇于突破、敢于创新是魄力,那萧规曹随、积厚成势何尝不是境界。少一些乱拍脑袋,多一些为民着想;少一些好大喜功,多一些实事求是,才能“为官一任,造福一方”。而有了“干在当下”的责任担当,自然也就不会陷入功劳归谁的“小家子气”中。

—有的地方换届就换蓝图,换人就换思路

推动改革发展,不可能一蹴而就,也难以一任完成,需要一届接着一届干,才能久久为功。然而,有些地方出现“一任领导一套规划”的怪象,热衷重起炉灶。

  现象:一任领导一套规划

  中部某市,“工业兴市”是现任市委书记提出的核心战略,但对当地人来说,这个说法并不新鲜。原来,上上任市委书记就提出过“工业兴市”,不过他一届任期未满就调走了;上任市委书记接任后,就变成了“旅游兴市”战略。2011年8月,现任市委书记到任后,又重新变回了“工业兴市”。当地市民很无奈:“三天两头变,啥都没搞好。”“领导干几年就调走了,谁知道下一任又有什么新提法?”

  这并不是孤例。这样的事或类似的事,在其他有些地方也或多或少存在着。

  东北某市,2006年该市第八届党代会明确提出全力实施“一主四化”战略,并明确“加快打造冶金业、汽车工业、农产品加工业和矿产资源深加工业四大支柱”。2008年2月,新任市委书记到任后,将四大支柱产业中的汽车工业改为装备制造业,将矿产资源深加工业变成了文化旅游业。2011年6月,该市第九届党代会只字不提“一主四化”战略,换了一套新战略。

  后果:贻误改革影响发展

  “一任领导一套规划”,破坏了政策的连续性和稳定性,容易贻误机遇、影响发展、造成烂尾。

  东部某县是历史文化名城,几年前,时任市委书记决定依托该县打造一块新城区,并逐渐把地级市政府机关迁建到新址。新区建设推进速度不慢,可是市委书记却被调走了。新的市委书记不认同以前的思路和规划,叫停了新区建设。新书记要在地级市城区另辟一块土地打造新城区。于是,上一任书记规划的新区建设就成了烂尾工程,至今还欠着几个亿的债,不断有单位和群众上门“讨债”。

  该市的经历也不是孤例。有些城市,一届一个规划,这边新城还没啥人气、基本空着,那边又开始大兴土木、大拆大建;一些地方,一任一个思路,旧产能还没消化,新项目已经引进,“东一榔头西一棒子”,难以出实效。

  原因:眼睛盯着任期政绩

  政策“翻烧饼”,产业“走马灯”。为何会出现“一任领导一套规划”?

  不正确的政绩观作祟是重要原因。比如,追求“任期政绩”。部分领导干部认为,“任期政绩”才是“算在自己头上”的政治资本,“接续前任的规划岂不为他人作了嫁衣”?这种错误政绩观,让一些领导干部“新官不理旧事”,为了出政绩千方百计要自己另搞一套。

  “一些领导当了‘一把手’,就怕干部群众说自己没思路、没政绩、没魄力,因此就要想方设法打造全新的样板工程,另起炉灶成了常事。这也是很多规划和决策为什么短命的原因。”东部某县的一位负责人说。

  还有决策不科学的因素。目前在一些地方,科学决策机制的建立还停留在口头上。有领导坦言,专家决策、民主决策等,在一些地方形同虚设,“张书记来了种梨、李书记来了种桃”的“翻烧饼”现象时有发生。

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