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构建法治河北 护航改革发展



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编者按

□记者 吴绍冰

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当今时代,信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长,数据已成为国家基础性战略资源,大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。党的十八大以来,党中央高度重视大数据发展,全面实施国家大数据战略,加快建设数字中国。习近平总书记明确指出:“要依法加强对大数据的管理。”如何建设数字经济法治体系以保护数据产权,如何以法治方式规范数据收集使用以鼓励市场主体创新,如何借助大数据资源提升司法治理能力,成为我们在推进法治中国建设和数字中国建设进程中面临的重要议题。

历经改革风雨洗礼,今天的河北法治分外生动:无论是事关全省大体的“鸿篇巨制”,还是紧连着普通民众的“细枝末节”,无不烙刻着奋勇前进的足迹,闪动着民意与执著的光芒。举凡政务公开、依法行政、民告官、以人为本、法治政府等等话语都是一种建立现代法治的努力,也是全体燕赵儿女所追求的现代转型的一个愿景。

  如何在充分开发大数据经济价值的同时,保护重要的社会价值,包括保护公民个人数据权利以及保护弱势群体的交易机会,是立法和实践中需要小心翼翼去平衡的问题。

随着信息技术在各个领域的全面应用,数据的种类、数量、速度和价值都出现了显着变化,一个大规模生产、分享和应用数据的时代已经开启。党的十九大报告提出:“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。”习近平总书记强调,大数据是信息化发展的新阶段,要推动大数据技术产业创新发展,构建以数据为关键要素的数字经济,运用大数据提升国家治理现代化水平,运用大数据促进保障和改善民生。在全面推进依法治国的时代背景下,我们有必要尽快完成数字经济法治体系的顶层设计,通过确立其核心内容和基本框架,推动数字经济健康持续发展。

在这波澜壮阔的30年里,每一次立法实践都如一个个坚实的足印,深深地镌刻在河北民主法治建设的道路上——透过这些足印可以看到,在河北,民主法治的意识更加深入人心,法治的力量日益增强。

  许多人可能都没想过,地处西南边陲的贵州会成为大数据产业发展的重镇;更没想到,中国第一部大数据地方法规在这里破冰。日前通过的《贵州省大数据发展应用促进条例》,于3月1日正式实施。

数字经济的发展需要明确数据产权制度

经济立法,为河北发展添翼

  在缺少上位法的情况下,贵州秉持着科学立法和急用先立的原则,率先为大数据立法探路,不仅填补了这方面的空白,甚至有了超越法律内容本身的意义。我们知道,大数据的发展一开始就面临着法律滞后的风险。大数据被人们誉为“21世纪的石油”,蕴含的潜力无限、发展势头不可阻挡,然而,如何在充分开发大数据经济价值的同时,保护重要的社会价值,包括保护公民个人数据权利以及保护弱势群体的交易机会,则是立法和实践中都需要小心翼翼去平衡的问题。

习近平总书记指出:“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度,完善数据产权保护制度。”明确产权是通过市场交易实现资源最优配置的一个必要条件。在数字经济中,数据成为“新石油”,是具有巨大价值的无形财产,明确数据产权制度是数字经济发展面临的首要问题,也是数字经济法治体系迫切需要解决的重要问题。

以十一届三中全会为起点,改革开放的历史画卷浓墨重彩地铺陈开来,全社会不仅把工作重点转移到了社会主义现代化建设上来,而且擎起健全社会主义民主和加强社会主义法制的历史任务。

  贵州成为在大数据立法方面第一个吃螃蟹的省份,不是为了抢头彩,而是希望在产业发展之初就同步导入法治轨道。近年来,贵州在大数据的产业布局上先行一步,创建了首个国家大数据综合试验区和大数据产业发展集聚区,建设了首个省级政府数据云系统平台,率先成立大数据交易所,并举办“数博会”等。产业发展的风生水起,呼唤立法的跟进。

事实上,在民法典的编纂过程中,立法者就已经注意到完善数据产权制度的必要性。民法总则第127条规定:法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的,依照其规定。在学理上,该条款属于引致条款或转介条款。然而,一般的引致条款,都是有具体的相关规定予以对应的。但全国人大法工委组织编写的《中华人民共和国民法总则释义》中明确提出:鉴于数据和网络虚拟财产的复杂性,限于民法总则的篇章结构,如何界定数据和网络虚拟财产,如何具体规定数据和网络虚拟财产的权利属性和权利内容,应由专门法律加以规定。也即,民法总则仅仅提出了数据产权制度的问题,但是并未作出具体规定。

在这种大背景下,河北的法治进程也在不断加快,并且突出了经济立法这个重点,努力制定迫切需要的经济类法规。特别是1992年中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的总目标以后,我省的经济法制建设取得了长足发展,经济立法比重更是持续增长。如在九届人大制定的地方性法规中,属于规范市场主体、维护市场秩序、保障和促进经济发展方面的法规占73.8%;在十届人大制定及修订的地方性法规中,经济法规占到了近六成。

  业内人士或许有些遗憾,这部地方性法规回避了大数据交易以及数据权属等敏感问题。但从另一个角度看,这或许体现了立法的审慎原则。一方面,鉴于目前产业发展方向仍不清晰,国内相关研究还不成熟,立法不宜在实践前面走得太远。同时,在这种涉及重大利益关切、饱含争议的原则性问题上,由地方立法寻求突破未必是好的路径选择。事实上,这种意识到的“缺陷”,反而可能在实践层面为产业成长提供转圜余地:既不会过度压制带有创新性的探索,又不至于对可能有的道德风险失去警惕。

数据产权制度的内容主要包括数据的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权能内容及其行使规则,其本质并不是人和数据的关系,实际上是要解决网络用户和各类网络运营者之间的财产权利关系。对于数据权利的行使规则,《中华人民共和国民法总则释义》指出:对数据的保护,需要规定一系列的制度,包括构成数据保护的情形、主体和客体、权利的内容、权利的限制、享有权利的期限、法律责任等。

回顾我省改革开放三十年的发展历程,每一个重要节点都少不了经济类法规的重要支撑——《河北省支持和鼓励个体工商户私营企业发展条例》首次确定了个体、私营经济的法律地位,《河北省旅游条例》吹响了我省从旅游资源大省向旅游大省奋进的号角,《河北省专利保护条例》为面临严峻挑战的专利事业注入动力,《河北省基本农田保护条例》则为保护耕地、稳定粮食生产奠定了坚实的法律基础……

  大数据立法的要旨,是在技术利用与非经济价值的保护之间取得平衡。从国内的发展环境和现状来看,基础信息的匮乏和公民权利的保护,都是弱项。二者共同的障碍,是政府信息公开不畅。从这个意义上讲,该条例用近一半篇幅来引导县级以上政府支持发展大数据产业,明确将大数据纳入地方经济社会规划,抓住了大数据行业发展的痛点。

不同于传统的财产关系,互联网上的数据都是存储在网络运营者的服务器之中,网络用户对于这些数据的各项权利都要基于网络运营者的支持和配合方可有效行使。也正因为这种特殊的财产控制关系,导致数据的确权变得很困难,传统所有权中的支配关系在网络环境下变得较为脆弱。在面临这种客观障碍时,有观点提出数字环境下没有用户的私有财产,或者是将互联网视为一个财产共享的公共场域。这些观点都不利于数据的保护和交易。恰当的做法应当是,通过立法选择的方式,在必要的领域和层次给这种模糊不清的产权关系一个较为清晰的划分规则,对网络用户和各类网络运营者之间的数据财产关系做出合理的分配。

专家感言:深化经济体制改革,离不开法制的引导、推进和保障。每一部经济法规的出台,都意味着我们这项开创性事业有了更多的保证,都意味着我们向法制经济方向又迈进了一步。

  这部法规的亮点,不只是占据发展制高点的主动作为意识、保障公民数据权利的前瞻意识,更在于全力推进数据开放的共享意识。专门引入的公共数据开放负面清单制度、一些细节丰满的规定,让“公开是常态、不公开为例外”不再只是看上去很美。比如,依法不能向社会开放的公共数据、目录应当向社会公布。公开的公共数据、内容应当真实、准确、完整。与快速发展的实践相比,尽快在制度架构方面补足短板,显然是必要的。它不仅有经济意义上的价值,还能拓展社会的包容性,让更多人从各个层面分享技术进步的成果。

建设数字经济法治体系提升国家治理现代化水平

以人为本,个人法律主体性地位提升

  大数据技术的发展,为增进社会福祉提供了“看不到边”的机会。把握这个历史机遇的同时,不能忘却应该守护的社会价值。惟有勇立于潮头、在平衡中前进,才能最大限度释放大数据带来的时代新动能。

大数据时代的数字经济并不是某一个行业部门的经济,而是整个工业经济的升级。正如习近平总书记所指出的,发展数字经济,推动“实体经济和数字经济融合发展”,“信息化和工业化深度融合”,“制造业加速向数字化、网络化、智能化发展”。这将涉及经济社会发展方方面面。在这个意义上,完善数字经济法治体系的顶层设计,将是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。国家治理现代化的一个重要方面就是要抛弃传统的政府管理理念,更加注重各方的积极性、参与性,充分调动和运用法治的力量、市场的力量、社会的力量和人民的力量,数字经济法治体系的顶层设计就是要体现这种理念。

三十年的改革开放历程,让中国社会发展由觉醒跨入到崛起,而中国的法制建设也开始由铺垫进入到“九层之台”。在这个演变过程中,全社会对法律的认识也发生了巨大变化,个人能够成为社会关系中单独的活动主体,个人的法律主体性地位得到全面提升,“以人为本”的地方立法特色也越来越明显。

提高国家治理现代化水平需要树立鼓励社会创新的观念。大数据时代出现了很多新的经济模式,我们要通过数字经济法治体系的顶层设计来鼓励创造数据的经济模式,同时鼓励企业挖掘大数据中存在的价值。例如,传统商业交易仅仅是商品或服务的交易,交易过程中只有成本,并不创造新的价值。在大数据时代,电子商务交易的过程不仅仅有商品、服务的交换,同时会产生交易数据,在这种交易数据中就可以挖掘出新的价值,从而衍生出新的经济模式和社会治理对策。在此背景下,电子商务的发展就不仅仅只是当次交易的价值,还对其他经济和社会治理具有参考价值。为此,我们在电子商务法等数字经济立法过程中,要体现鼓励创新的观念,避免用传统落后的行政管理方式应对大数据时代的新需求。

在“以人为本”立法特色的确立过程中,我省创造了多项全省乃至全国之最——

提高国家治理现代化水平需要正确处理政府与市场的关系。党的十九大报告指出:“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。”大数据产业的发展需要政府对市场的鼓励、引导和监督,同时也需要政府尊重市场的力量和社会的力量,妥善平衡市场中不同主体之间的利益。其一,政府要特别注重数字经济发展中的消费者权益保护。消费者在数字经济中具有更多选择机会,同时也更容易被大量信息所误导,需要建立有效的网络平台责任制度,同时对商业格式条款、个人信息保护、惩罚性赔偿等制度予以完善。其二,在立法过程中要妥善处理民事责任和行政责任的关系。一般而言,数字经济法治建设中,能够通过民事责任解决的,就尽量不适用行政责任,只有民事责任无法有效预防不法行为时,才需要动用行政责任的手段。其三,要鼓励中小企业的发展。数字经济极大降低了商业经营成本,同时也导致中小企业在市场竞争中处于劣势地位,需要在市场准入、税收等环节给予中小企业以必要优惠。

2003年实施的《河北省人口与计划生育条例》对丈夫“产假”日期的规定,首开立法“温情条款”之先河;

建设数字经济法治体系推动大数据产业持续发展

2004年8月1日起实施的《河北省建筑条例》首次增加保障农民工工资的条款;

大数据产业是一个战略新兴产业,需要通过数字经济法治体系的完善推动产业持续发展。根据中国信息通信研究院发布的《大数据白皮书》,我国2017年大数据产业规模为4700亿元,同比增长30%。与此同时,大数据产业正在与实体经济形成深度融合,为实体经济发展注入了新动力。完善数字经济法治体系成为匹配产业发展需求的必然选择。

2005年1月1日起实施的《河北省奖励和保护见义勇为人员条例》首次为见义勇为的英雄们撑起一把法律与正义之伞;

数字经济法治体系的完善需要兼顾宏观和微观两个视角。在宏观层面,要有一个着眼于大数据社会范式变革的前瞻性和创新性立场,创造有利于数字经济长远繁荣发展的法治环境,推动具有持续活力的电子商务法、互联网信息服务法等法律的出台。在微观层面,需要全面考虑相关法律立、改、废的问题,创立新的数字经济法律规则,修改或废止既有法律中不适应数字经济发展的法律规则。

2004年9月1日起正式生效的全国首部反家庭暴力法规——《河北省预防和制止家庭暴力条例》首次以地方性法规的形式对“家庭暴力”进行了明确界定;

大数据时代的数字经济发展,不能仅仅依靠企业自主收集的数据,还需要依靠政府提供的公共数据。为此,要完善电子政务建设,扩大政府数据的开放程度。国务院办公厅印发的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》已明确提出:“坚持联网通办是原则、孤网是例外,政务服务上网是原则、不上网是例外,加强政务信息资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务互联互通和协同共享。”与此同时,除了政府部门内部的互联互通,还需要在一些领域建立政府与企业数据的互联互通,从而为电子政务和数字经济并驾齐驱创造良好的条件。正如习近平总书记所强调的:“要加强政企合作、多方参与,加快公共服务领域数据集中和共享,推进同企业积累的社会数据进行平台对接。”

2008年1月1日起实施的《河北省企业职工工资集体协商条例》首次规定,企业职工工资标准,不能由企业一方说了算,企业职工也有权参与制订。这也是我国第一部关于工资集体协商的地方法规。

在电子政务建设不断推进的同时,还需要有效扩大政府数据的开发程度。我国各级政府作为政务信息的采集者、管理者和拥有者,已经取得了大量的高质量数据。但由于技术条件和管理体制等原因,政府所存储的大量数据实际上处于极其分散的状态,它们散落在不同级别不同部门的政府信息系统之中,相互之间的数据难以实现互联互通、数据开放和信息共享。对此,习近平总书记指出:“要加强论证,该统的可以统起来,发挥1+1大于2的效应,以综合运用各方面掌握的数据资源,加强大数据挖掘分析。”我们有必要在一些领域建立国家大数据平台,制定相应的技术标准,从而推动公共数据的开放共享,助力大数据产业的繁荣发展。

专家感言:法律赋予个人以“私有领空”,国家权力不予干涉,这极大地拓宽了个人的生存范围,使得个人自由的空间更加宽广。

总之,数字中国建设需要法治来保障。在大数据时代,我们要做好数字经济法治体系的顶层设计,尤其要在制定相关法律时体现时代性和前瞻性,为我国大数据产业国际竞争力的提升营造良好法治环境。

开门立法,公民意见决定立法方向

在改革开放初期,处于“法制饥渴”状态的河北,大家都讲“有法比没有法好”。但是,随着立法步伐的加快,立法工作很快由追求数量与覆盖面,上升到追求立法品质、关注立法质量。而其中最有意义的探索就是“开门立法”。

2003年,省人大常委会为从源头上解决农民工尤其是建筑业民工的讨薪问题,将《河北省建筑条例》纳入了地方立法计划。草案出来后,为了充分反映人民群众的呼声,河北省人大通过报纸、电视、互联网以及信函等形式向社会公布,直接面向群众征求意见和建议。经过反复修改,2004年5月,河北省十届人大常委会通过了《河北省建筑条例》。

如果说《河北省建筑条例》的制定过程只是“开门立法”的微启,那么,《交安法实施办法》就是一个“洞开”。2006年8月25日,在省交安法实施办法草案听证会上,平山县农民郝三友的一系列观点引起全场热烈的掌声。这不仅是因为郝三友关于维护弱者权益的鲜明观点,更因为他是一名拄着双拐参会的肢残人。郝三友由此成为我省首个参与立法听证会并发言的残疾人。

记者注意到,在近几年的立法计划中,有大量农民、市民、教师等社会公民的意见,成为今年政府立法的动因。

从“部门立法”到“开门立法”,使群众成为政府立法的主体参与人,提高了法律法规的客观公正性,强化了法律法规的执行力。

专家感言:让立法者倾听到社会不同利益群体的声音和诉求,使立法具备广泛的民主性、公正性和公益代表性,将是解决我们经济社会发展中突出问题的良策。

法治政府,实现权力与权利良性互动

30年前,党的十一届三中全会公报明确指出:“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,“宪法规定的公民权利,必须坚决保障,任何人不得侵犯”。省内法律专家认为,这为法治政府建设奠定了坚实的理论基础。

30年来,依法行政、民告官、政务公开、自我限权、以人为本、服务政府……从法治行政走向法治政府,正成为河北法治建设的清晰轨迹。依靠法治,30年来,政府重权力轻权利的管理格局,开始转向权利与权力的良性互动。

制约权力和保护权利,除了实体公正外,更要关注程序公正。去年2月,衡水市某区一居民因对市政府注销其土地使用证不服,向省政府申请行政复议。办案人员依据《行政复议法》在审查申请人提交的材料时发现,衡水市政府作出的注销决定适用依据明显错误,在与衡水市政府有关方面沟通后,还未立案,衡水市政府很快就撤销了自己的错误决定。

30年来,我省陆续出台了一系列规范行政程序和行为的法律文件:从《河北省制止乱收费、乱罚款、乱摊派的若干规定》到《河北省禁止在公路上非法设置站卡收费罚款的规定》,从《河北省错案和执法过错责任追究条例》到《河北省预算审查监督条例》……一部部法规都充分体现了政府管理模式之变——从管理者中心转向公民权利中心。

专家感言建设宪政国家与建设法治政府,需同步进行。建设宪政国家,理所当然要把建设法治政府作为重中之重——必须以保障公民权利和利益为根本,以完善行政权力控制为重点,促进社会公正公平为目标。

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