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官员政绩需求驱动“鬼城”建设遍地开花



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“有了这些‘显绩’,政府官员就能获得更多的提拔机会,而且,即便后来发现决策有误,新城成了烂摊子,已经升迁的官员也会因为缺乏有效的奖惩机制,而不用为这一失误承担责任,所以大多数地方官在新城建设上都充满热情。”

据媒体报道,日前素有“陇中苦瘠甲天下”之称的甘肃省通过出台一揽子政策,包括党政一把手扶贫责任制和完不成扶贫任务对党政领导干部“一票否决”,引导并倒逼各级党员干部将政绩观从轻视扶贫、机械扶贫转变为把主要精力放在群众脱贫增收上,保持勇于改变贫困的良好精神状态。

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国家发改委城市和小城镇改革发展中心最新调查的12个省区中,12个省会城市都要建新城,144个地级城市中有133个要建新城,平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。

工作怎么做?成果怎么计?干部的政绩观既是风向标,反映干事创业的价值观和偏好,又是鼓励领导干部在某一领域持续发力的动力源泉。政绩观的“指挥棒”是挥向务实肯干还是只做虚功,间接决定了事业成败。因此,如何引导党员领导干部树立正确的政绩观,使干部队伍在新一轮的发展和变革中凝聚共识、迸发活力尤为重要。

新城建设有多热?

1 “指挥棒”校准陈旧政绩观

很多新城规划面积达到了现有城市面积的一半多,规划人口基本相当于现有城市人口

美高梅手机版登陆,在一些官员的固有认知中,一边是GDP增长、招商引资和城市建设,另一边是环保、扶贫、安全等基础工作,后者总要给前者让位。实际上,虽然经济繁荣得到了保障,长远来看却会给社会和谐和可持续发展埋下隐患。从中央到地方出台的一系列制度正在释放新的导向,使这一片面强调经济发展的理念逐步得到平衡和纠偏。

“兰州推移700座荒山建新城、延安将投千亿元建新城、贵州多个贫困县土地置换集镇建设新城、庐山建新城1.5万名居民迁下山……”在搜索引擎中,输入建新城这一关键词,各地轰轰烈烈的“造城”新闻就会映入眼帘。

环境保护早已被定为基本国策,为了工业生产牺牲生态保护的现象却仍然屡禁不止。今年11月,中央出台《开展领导干部自然资源离任审计试点方案》,从顶层设计上厘清了干部任期内对自然资源资产管理和生态环境保护应担的责任。搞砸了当地的环境休想再拍拍屁股走人,这一政绩考核的“绿化”举措列出了“负面清单”,敦促官员将环保真正重视起来。

—有的地方换届就换蓝图,换人就换思路

推动改革发展,不可能一蹴而就,也难以一任完成,需要一届接着一届干,才能久久为功。然而,有些地方出现“一任领导一套规划”的怪象,热衷重起炉灶。

  现象:一任领导一套规划

  中部某市,“工业兴市”是现任市委书记提出的核心战略,但对当地人来说,这个说法并不新鲜。原来,上上任市委书记就提出过“工业兴市”,不过他一届任期未满就调走了;上任市委书记接任后,就变成了“旅游兴市”战略。2011年8月,现任市委书记到任后,又重新变回了“工业兴市”。当地市民很无奈:“三天两头变,啥都没搞好。”“领导干几年就调走了,谁知道下一任又有什么新提法?”

  这并不是孤例。这样的事或类似的事,在其他有些地方也或多或少存在着。

  东北某市,2006年该市第八届党代会明确提出全力实施“一主四化”战略,并明确“加快打造冶金业、汽车工业、农产品加工业和矿产资源深加工业四大支柱”。2008年2月,新任市委书记到任后,将四大支柱产业中的汽车工业改为装备制造业,将矿产资源深加工业变成了文化旅游业。2011年6月,该市第九届党代会只字不提“一主四化”战略,换了一套新战略。

  后果:贻误改革影响发展

  “一任领导一套规划”,破坏了政策的连续性和稳定性,容易贻误机遇、影响发展、造成烂尾。

  东部某县是历史文化名城,几年前,时任市委书记决定依托该县打造一块新城区,并逐渐把地级市政府机关迁建到新址。新区建设推进速度不慢,可是市委书记却被调走了。新的市委书记不认同以前的思路和规划,叫停了新区建设。新书记要在地级市城区另辟一块土地打造新城区。于是,上一任书记规划的新区建设就成了烂尾工程,至今还欠着几个亿的债,不断有单位和群众上门“讨债”。

  该市的经历也不是孤例。有些城市,一届一个规划,这边新城还没啥人气、基本空着,那边又开始大兴土木、大拆大建;一些地方,一任一个思路,旧产能还没消化,新项目已经引进,“东一榔头西一棒子”,难以出实效。

  原因:眼睛盯着任期政绩

  政策“翻烧饼”,产业“走马灯”。为何会出现“一任领导一套规划”?

  不正确的政绩观作祟是重要原因。比如,追求“任期政绩”。部分领导干部认为,“任期政绩”才是“算在自己头上”的政治资本,“接续前任的规划岂不为他人作了嫁衣”?这种错误政绩观,让一些领导干部“新官不理旧事”,为了出政绩千方百计要自己另搞一套。

  “一些领导当了‘一把手’,就怕干部群众说自己没思路、没政绩、没魄力,因此就要想方设法打造全新的样板工程,另起炉灶成了常事。这也是很多规划和决策为什么短命的原因。”东部某县的一位负责人说。

  还有决策不科学的因素。目前在一些地方,科学决策机制的建立还停留在口头上。有领导坦言,专家决策、民主决策等,在一些地方形同虚设,“张书记来了种梨、李书记来了种桃”的“翻烧饼”现象时有发生。

近年来,一些地方打着推进城镇化的旗号,纷纷建设新城新区,并且有愈演愈烈之势。国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省区的最新调查显示,12个省会城市全部提出要推进新城新区建设,共规划建设了55个新城新区,其中沈阳要建设13个新城新区,武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中,有133个提出要建设新城新区,占92.4%,平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。161个县级城市中,提出新城新区建设的有67个,占41.6%。

一些党员领导干部政绩观的扭曲则源于对自身工作的错误认识。过去很长一段时间,一些党委领导同志对党风廉政建设和反腐败斗争应负的主体责任认识不到位,以为这就是纪委一家的事,当甩手掌柜。

我们真的需要这么多“新城”吗?

党的十八届三中全会明确提出党委的主体责任和纪委的监督责任,这就要求党委负责人把抓党风廉政建设和反腐败看做分内职责,责任落实不到位就要被打板子。“一手抓发展,一手抓廉政”再也不是一句空话,而成为官员政绩观中的一道硬杠杠。

“新城不是不可以建,随着经济社会快速发展,原有城市的承载力达到极限,拓展城市发展空间,有其合理性,但现实中一些新城建设却违背了发展规律,是人为的‘造城’。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说,目前一些地方新城新区建设中普遍存在着“数量过多、规模过大、标准过高”等问题。“在我们调查的城市中,有很多新城的规划面积达到了现有城市面积的一半多,规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。而且,不少地方新城新区建设都提出了较高的建设标准,生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是,建设配置标准大多是国内和国际领先标准。”

除了不担责,还有一些地方官员迷恋“数字出官,官出数据”,热衷弄虚作假。中央巡视组曾在巡视反馈中痛陈东北经济“数据注水”问题。这一扭曲的政绩观不仅误导中央和地方的规划决策,且已演化为破坏党风政风、损害政府公信力的一个推手。

这种拔苗助长、超越实际的做法,不可避免地带来了许多问题。一些地方在城市建设中拍着脑袋搞规划,新城区动辄就是几十、上百平方公里,但由于缺乏有效的产业支撑,招来的商家寥寥无几,新城区最终变成了荒草地;一些地方大兴土木,用钢筋水泥和砖瓦石块在短时间内人为造出一个新城,但由于没有足够的人口,到了夜晚一片漆黑,无人居住,成为“鬼城”;还有一些新城在建设过程中,大肆违规占地扩张,安置补偿不合理,政策不到位,引发群众不满,群体性事件频发,严重影响了社会和谐稳定。

针对这一情况,东北各地出台的措施可谓釜底抽薪,包括调整考核指标和分数权重,规范统计指标、取消利用外资指标和城区财政收入指标考核排名等。考核“指挥棒”转了向,各级领导班子再也不用疲于应付数据压力,而是可以把精力集中在科学发展、造福于民上。

“造城运动”谁是推手?

2 用好“指挥棒” 需要“组合拳”

一些地方在城镇化的路径选择上,更偏重于城市空间扩张和土地开发,认为这样推行起来见效更快

政绩,就是干部执政的“成绩单”,是获得提拔重用的“硬件”,对于领导干部政治前途的重要性不言而喻。

地方政府如此热衷造新城,原因何在?

俗话说:分分分,学生的命根;考考考,老师的法宝。对于官员来说,政绩考核就是最管用的“指挥棒”。什么样的政绩考核塑造什么样的政绩观,激发什么样的执政行为。考核指标唯GDP,干部的工作就会围着GDP转,有条件的一门心思招商引资,条件差的可能就会“想窍门、走捷径”;考核指标重环保,官员就会立足长远,扎扎实实调结构、谋转型。考核科学,干部的视野就全面,考核严厉,干部就不敢庸懒,考核务实,干部就没法糊弄作假。

“新城建设过热,根子在于各地对中央的城镇化政策理解有偏差。”中国人民大学土地规划研究中心主任严金明说,党的十八大提出要推进城镇化发展,但城镇化绝不是钢筋混凝土的简单堆砌,它的核心是人的城镇化。“遗憾的是,目前一些地方在城镇化的路径选择上,更偏重于城市空间扩张和土地开发,因为这样推行起来相对更容易,见效更快,但副作用也比较大,很容易造成‘烂尾工程’”。

干部自身的能力素质和利益选择,也是影响政绩观的重要因素。一地发展力量和资源的调集侧重,与领导干部的知识结构、个人经历、能力水平有关,更与其对任期时间、难易程度、权力利益等因素的考量和选择有关。是追求长期的、隐性的政绩还是短期的、显性的政绩,是扎扎实实强基础、谋长远还是风风火火大拆大建搞“面子工程”,是大胆改革创新转型还是故步自封,是综合发展还是厚此薄彼,都打上了领导个人素质的烙印。

一些地方以GDP为导向的发展思路,也是“造城运动”的重要推手。虽然各地都表示不再以GDP为考核指标,但实践中不少地方仍“唯GDP论英雄”。当下工业招商竞争激烈,想以此快速拉动GDP增长困难重重,但通过新城开发,可以轻松带动基础设施投入,促进房地产业发展,短时间内就能实现GDP的大幅增长。

人民群众的诉求、现实情况的客观需要等因素,也会对干部政绩观产生直接影响。农业地区与工业地区,牧区、山区与矿区、城区,沿海地区与内陆地区,贫困地区与发达地区,干部的政绩观必然有不同侧重。另外,民意所在,也是影响干部政绩观的重要因素。

“目前很多新城建设体现的是政府和官员的意志。”李铁认为,新城建设看得见摸得着,在城市周边圈上一大块地,规划一个新城,再按照高标准建设一大批楼房、马路、广场、地标建筑,城市的“品位”自然就提升了,政绩很容易显现出来。“有了这些‘显绩’,政府官员就能获得更多的提拔机会,而且,即便后来发现决策有误,新城成了烂摊子,已经升迁的官员也会因为缺乏有效的奖惩机制,而不用为这一失误承担责任,所以大多数地方官在新城建设上都充满热情。”

由此可见,用好政绩观的“指挥棒”靠的是一套组合拳。政绩考核起到定基调的作用,要抓住政绩考核这个牛鼻子,让考核向更务实、全面的方向倾斜。同时,在干部队伍中树立选人用人新标杆,以具备科学政绩观、真正为民考虑的人才为榜样,另一方面,还要编织好制度牢笼,压缩权钱交易空间,防止干部发生寻租和贪腐行为,出现政绩观扭曲现象。

“新区”建设变味,深层原因也在于一些地方对“土地财政”的依赖。近年来,各地土地出让金在地方财政收入中的比重不断提升。2012年,全国土地出让金达2.69万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的40%以上,在有些县市,土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。国土资源部法律中心的一份研究报告指出:“现行财税体制下,中央和地方的财权、事权不相匹配。地方政府在缺乏建设性财政资金的前提下实现工业化和城镇化加速发展,需要依靠经营性用地出让取得资金,以支撑基础设施建设和公共支出。”因此,通过大规模造城来拉动地价,提升城市价值,以获得更多的财政收益,也就成为很多地方的“理性”之选。

3 让政绩观“指挥棒”挥得漂亮

盲目“造城”风险多大?

用好加减法,将政绩考核“多退少补”。要建立完善科学、有效、务实的政绩考核体系,把过多、过滥、不合时宜的指标去掉,把薄弱的环节、需要加强的环节补上。

将带来耕地大量占用和严重的资源环境破坏,地方债务风险也不容忽视

2013年12月,中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,引入政绩分析,使那些惠及民生的实绩和打基础、利长远的“潜绩”,真正得到认可和褒奖,让那些坚持科学发展、谋实事创实绩、群众满意的干部能够得到及时发现、合理使用。

专家认为,目前这种各级政府都热衷扩张城市面积的做法十分危险,大跃进式的“造城运动”蕴藏的巨大风险不容忽视。

发挥多方力量,增强考核和决策科学性。要以扩大群众知情权为重点,加强党内外干部群众特别是群众和社会的参与和监督,建立多层次、多渠道、多维度的开放式社会评价体系,扩大考核评价民主,增强干部政绩考核的公开性和透明度,进而增强干部决策科学性。

“很多地方在新城建设中,大量占用耕地,这会严重冲击我们的18亿亩耕地红线。”严金明说,一些城市“摊大饼”式扩张,脱离实际建设宽马路、大广场,建成区人口密度偏低,造成了土地资源的严重浪费,耕地减少过多过快。据统计,1996年全国耕地面积19.51亿亩,到2008年减少到18.2574亿亩,12年间耕地面积减少了1.2526亿亩,耕地保护形势越发严峻。“工业化、城镇化快速推进的同时,对于粮食的刚性需求也在增加,耕地大量减少,将直接威胁到我国的粮食安全。”

用好制度和规划,减少拍脑袋决策和急功近利。科学编制各地发展规划,完善规划的落实问责机制,依靠制度管人管事,依靠规划行权用权,给那些盲目崇拜GDP、信奉“数据出官”的干部戴上“紧箍”,让他们及时警醒;让那些拍脑袋决策、拍胸脯蛮干,把“形象工程”“政绩工程”“数字工程”当作升迁捷径的人,受到当头棒喝和责任追究。

资源环境面临的压力同样巨大。一些城市空间无序开发、人口过度集聚,交通拥堵严重,食品安全事件频发,大气、水、土壤等环境污染加剧。

抓党建强队伍,让能者上庸者下。中央印发的《推进领导干部能上能下若干规定》,致力于推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。给勇于革新、踏实肯干的领导干部更高的平台,鼓励其充分施展才华;而只做表面文章、好大喜功者,哪怕数字再漂亮也要坚决剔除出干部队伍。

地方债务风险也不容忽视。“现在很多地方都把促进经济增长的宝押到了新城建设上,利用融资平台举债成为普遍的做法。”李铁说,大部分新城规划都确定了庞大的投资规模,寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。国土资源部统计数据显示,截至2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元,同比分别增长15.7%和23.2%。“这些新城建设,一旦开发主体不到位,地方政府必将面临投资风险问题。”

各级党组织应该坚强有力地把政绩观的“指挥棒”握在手中,把那些重实干、创实绩、真为民的干部提上来、留下来、用起来,把新的发展理念和变革的节奏传递给党员干部队伍的每个层级和个体,凝共识聚心力,共同取得更大发展实绩。

目前一些城市的债务问题已经开始显现。审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况抽查结果显示,两年来上述地方政府债务余额增长了12.94%,债务率最高的城市债务余额是当地综合财力的两倍多。与此同时,地方政府还债的重要“靠山”——土地出让金却出现下降。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元,这一数字远低于2011年的3.15万亿元,加之中央政府又从出让收入中提取了水利、教育等基金,使得地方政府掌握的可用资金大幅减少。这一增一减加大了债务风险。

“新城”建设如何走正路?

关键要先解决干部的考核问题,从“物本考核”转变为“人本考核”,不能再“GDP至上”

城镇化是历史演进的过程,也是经济社会发展的必然结果,绝不能把建新城作为追求GDP的手段和“应景之作”。地方政府在城市建设中,应当遵循科学发展的思路,更新城市规划理念,切实转变城市发展模式。

“引导地方的新城建设行为,关键要先解决干部的考核问题,不能再GDP至上。”严金明认为,长久靠“造城”拉动GDP增长,既不可能也不现实。未来对各级干部的考核评价,应更多着眼于经济社会的全面、协调、可持续发展,尽快从“物本考核”转变为“人本考核”,评价内容要更多地体现科学发展的理念和关注民生、服务群众的政绩观。

规划本应是城市建设的“指挥棒”,但现实中常常是前面一个市长规划的项目还没做完,下一任市长就要重新改、重新建设,规划成了“纸上画画”。“目前很多新城建设都是市长的拍脑袋行为,未来必须要增强规划的科学性、严肃性,充分发挥市场配置资源的基础性作用,切忌行政推动。”李铁认为,新城规划出台前必须经过科学论证,对于已经确定的规划要严格执行,绝不能上一任领导向东、下一任领导向西,要尽快建立约束机制,同时,也要加强对城镇政府负责人在城镇管理方面的培训,提高对经济规律、市场规律和城市发展规律的认识。

引导地方在城市建设上走正路,财税体制也必须做相应的调整。在目前财权事权相割裂的分税财政体制中,财力相对集中在中央、省级;事权则分散在地方政府。专家建议,未来要加快现有的财税体制改革,建立财政收支平衡制度,重新调整中央与地方之间财权事权,减小地方财政压力,同时建立并强化土地、金融、财政、规划、审计等部门分工负责、信息共享、联合督查的风险防范机制,减少违法违规抵押。

本文转载自:人民日报

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