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守护好“大数据”的时代价值



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编者按

中国大数据产业峰会贵阳落幕,与会专家认为——大数据正成为促进经济转型新动能

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当今时代,信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长,数据已成为国家基础性战略资源,大数据正日益对全球生产、流通、分配、消费活动以及经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响。党的十八大以来,党中央高度重视大数据发展,全面实施国家大数据战略,加快建设数字中国。习近平总书记明确指出:“要依法加强对大数据的管理。”如何建设数字经济法治体系以保护数据产权,如何以法治方式规范数据收集使用以鼓励市场主体创新,如何借助大数据资源提升司法治理能力,成为我们在推进法治中国建设和数字中国建设进程中面临的重要议题。本期刊发的3篇文章,从立法、司法等视角,阐述了对上述问题的见解。

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  如何在充分开发大数据经济价值的同时,保护重要的社会价值,包括保护公民个人数据权利以及保护弱势群体的交易机会,是立法和实践中需要小心翼翼去平衡的问题。

随着信息技术在各个领域的全面应用,数据的种类、数量、速度和价值都出现了显著变化,一个大规模生产、分享和应用数据的时代已经开启。党的十九大报告提出:“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。”习近平总书记强调,大数据是信息化发展的新阶段,要推动大数据技术产业创新发展,构建以数据为关键要素的数字经济,运用大数据提升国家治理现代化水平,运用大数据促进保障和改善民生。在全面推进依法治国的时代背景下,我们有必要尽快完成数字经济法治体系的顶层设计,通过确立其核心内容和基本框架,推动数字经济健康持续发展。

在中国大数据产业峰会举办期间,小i机器人在观众中人气旺。记者 吴秉泽摄

  许多人可能都没想过,地处西南边陲的贵州会成为大数据产业发展的重镇;更没想到,中国第一部大数据地方法规在这里破冰。日前通过的《贵州省大数据发展应用促进条例》,于3月1日正式实施。

美高梅手机版登陆,数字经济的发展需要明确数据产权制度

5月29日,为期5天的中国大数据产业峰会暨中国电子商务创新发展峰会在贵阳落下帷幕。无论是论坛上的激昂论道,还是同期举办的2016数博会上精彩纷呈的展览,无不传递着一个信号:大数据正在走进我们的生活,并改变着我们的生活,推动社会发生深刻变革。

  在缺少上位法的情况下,贵州秉持着科学立法和急用先立的原则,率先为大数据立法探路,不仅填补了这方面的空白,甚至有了超越法律内容本身的意义。我们知道,大数据的发展一开始就面临着法律滞后的风险。大数据被人们誉为“21世纪的石油”,蕴含的潜力无限、发展势头不可阻挡,然而,如何在充分开发大数据经济价值的同时,保护重要的社会价值,包括保护公民个人数据权利以及保护弱势群体的交易机会,则是立法和实践中都需要小心翼翼去平衡的问题。

习近平总书记指出:“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度,完善数据产权保护制度。”明确产权是通过市场交易实现资源最优配置的一个必要条件。在数字经济中,数据成为“新石油”,是具有巨大价值的无形财产,明确数据产权制度是数字经济发展面临的首要问题,也是数字经济法治体系迫切需要解决的重要问题。

“大数据”是个出现没多久的新名词,但已经渗透到人们日常生活的方方面面,在制造、交通、金融、零售、家居等行业得到了广泛应用,成为推动经济转型的新动能。统计数据显示,2015年国内大数据产业市场规模已达1105.6亿元,较2014年增长44.15%。其中,大数据基础设施建设、大数据软件和大数据应用分别占到64.53%、25.47%和10%。国家发展改革委副主任林念修在峰会开幕式上表示,未来5年,我国大数据产业规模将以每年50%以上的速度增长,以大数据为代表的信息经济将对促进传统产业升级起到日益重要的推动作用。

  贵州成为在大数据立法方面第一个吃螃蟹的省份,不是为了抢头彩,而是希望在产业发展之初就同步导入法治轨道。近年来,贵州在大数据的产业布局上先行一步,创建了首个国家大数据综合试验区和大数据产业发展集聚区,建设了首个省级政府数据云系统平台,率先成立大数据交易所,并举办“数博会”等。产业发展的风生水起,呼唤立法的跟进。

事实上,在民法典的编纂过程中,立法者就已经注意到完善数据产权制度的必要性。民法总则第127条规定:法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的,依照其规定。在学理上,该条款属于引致条款或转介条款。然而,一般的引致条款,都是有具体的相关规定予以对应的。但全国人大法工委组织编写的《中华人民共和国民法总则释义》中明确提出:鉴于数据和网络虚拟财产的复杂性,限于民法总则的篇章结构,如何界定数据和网络虚拟财产,如何具体规定数据和网络虚拟财产的权利属性和权利内容,应由专门法律加以规定。也即,民法总则仅仅提出了数据产权制度的问题,但是并未作出具体规定。

作为一座富有的“钻石矿”,大数据为大众创业、万众创新提供了丰富的资源。由北京金堤科技有限公司研发的“天眼查”系统,通过整合政府公开的数据,以通过数据模型深度挖掘各类数据的关联性,为企业决策提供支撑。据该公司市场总监钟昊梅介绍,目前“天眼查”的用户数量呈现成倍增长态势。记者在采访中了解到,类似金堤公司从事大数据应用的企业日渐增多,为政府、企业乃至个人生活提供越来越多的解决方案。

  业内人士或许有些遗憾,这部地方性法规回避了大数据交易以及数据权属等敏感问题。但从另一个角度看,这或许体现了立法的审慎原则。一方面,鉴于目前产业发展方向仍不清晰,国内相关研究还不成熟,立法不宜在实践前面走得太远。同时,在这种涉及重大利益关切、饱含争议的原则性问题上,由地方立法寻求突破未必是好的路径选择。事实上,这种意识到的“缺陷”,反而可能在实践层面为产业成长提供转圜余地:既不会过度压制带有创新性的探索,又不至于对可能有的道德风险失去警惕。

数据产权制度的内容主要包括数据的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权能内容及其行使规则,其本质并不是人和数据的关系,实际上是要解决网络用户和各类网络运营者之间的财产权利关系。对于数据权利的行使规则,《中华人民共和国民法总则释义》指出:对数据的保护,需要规定一系列的制度,包括构成数据保护的情形、主体和客体、权利的内容、权利的限制、享有权利的期限、法律责任等。

在贵阳国际生态展览中心2号馆中,上海智臻智能网络科技有限公司展位是本次数博会最为火爆的展位之一,能唱会跳的小i机器人吸引了众多观众的围观。“大数据丰富了人工智能的应用。”小i机器创始人朱频频告诉记者,随着大数据技术的广泛运用,人工智能已在多个行业得到广泛应用。“今后与你交流的企业客服,可能是一台虚拟机器人。”

  大数据立法的要旨,是在技术利用与非经济价值的保护之间取得平衡。从国内的发展环境和现状来看,基础信息的匮乏和公民权利的保护,都是弱项。二者共同的障碍,是政府信息公开不畅。从这个意义上讲,该条例用近一半篇幅来引导县级以上政府支持发展大数据产业,明确将大数据纳入地方经济社会规划,抓住了大数据行业发展的痛点。

不同于传统的财产关系,互联网上的数据都是存储在网络运营者的服务器之中,网络用户对于这些数据的各项权利都要基于网络运营者的支持和配合方可有效行使。也正因为这种特殊的财产控制关系,导致数据的确权变得很困难,传统所有权中的支配关系在网络环境下变得较为脆弱。在面临这种客观障碍时,有观点提出数字环境下没有用户的私有财产,或者是将互联网视为一个财产共享的公共场域。这些观点都不利于数据的保护和交易。恰当的做法应当是,通过立法选择的方式,在必要的领域和层次给这种模糊不清的产权关系一个较为清晰的划分规则,对网络用户和各类网络运营者之间的数据财产关系做出合理的分配。

大数据时代的风起云涌,也吸引了诸多国际知名数据企业纷纷到中国淘金。美国高通公司今年初与贵州省达成意向,合资成立了贵州省华芯通半导体公司,致力于开发、设计供中国境内使用的先进服务器芯片,目前已顺利完成第一批服务器开发平台的交接。“中国成为高通越来越重要的市场。”高通公司全球总裁德里克·阿博利认为,中国在全球互联网中扮演着日益重要的角色。

  这部法规的亮点,不只是占据发展制高点的主动作为意识、保障公民数据权利的前瞻意识,更在于全力推进数据开放的共享意识。专门引入的公共数据开放负面清单制度、一些细节丰满的规定,让“公开是常态、不公开为例外”不再只是看上去很美。比如,依法不能向社会开放的公共数据、目录应当向社会公布。公开的公共数据、内容应当真实、准确、完整。与快速发展的实践相比,尽快在制度架构方面补足短板,显然是必要的。它不仅有经济意义上的价值,还能拓展社会的包容性,让更多人从各个层面分享技术进步的成果。

建设数字经济法治体系提升国家治理现代化水平

全世界的大数据产业发展还处于起步阶段,各国都在摸索适合自身特点的发展路子。如何推动大数据产业健康发展?国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为,政府在发展大数据的问题上不能大包大揽,要充分尊重市场规律。

  大数据技术的发展,为增进社会福祉提供了“看不到边”的机会。把握这个历史机遇的同时,不能忘却应该守护的社会价值。惟有勇立于潮头、在平衡中前进,才能最大限度释放大数据带来的时代新动能。

大数据时代的数字经济并不是某一个行业部门的经济,而是整个工业经济的升级。正如习近平总书记所指出的,发展数字经济,推动“实体经济和数字经济融合发展”,“信息化和工业化深度融合”,“制造业加速向数字化、网络化、智能化发展”。这将涉及经济社会发展方方面面。在这个意义上,完善数字经济法治体系的顶层设计,将是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。国家治理现代化的一个重要方面就是要抛弃传统的政府管理理念,更加注重各方的积极性、参与性,充分调动和运用法治的力量、市场的力量、社会的力量和人民的力量,数字经济法治体系的顶层设计就是要体现这种理念。

数据的价值在于交换、在于流动。目前,社会各界呼吁最多的是数据公开。网智天元首席战略官莫倩认为,如果数据一直处于沉睡状态,连废纸都不如。中科院院士鄂维南认为,现在大数据发展遇到的难题是有数据的人、能做数据分析的人以及懂数据应用的人,没有真正结合在一起,最终阻碍了数据流动,限制了其价值实现。

提高国家治理现代化水平需要树立鼓励社会创新的观念。大数据时代出现了很多新的经济模式,我们要通过数字经济法治体系的顶层设计来鼓励创造数据的经济模式,同时鼓励企业挖掘大数据中存在的价值。例如,传统商业交易仅仅是商品或服务的交易,交易过程中只有成本,并不创造新的价值。在大数据时代,电子商务交易的过程不仅仅有商品、服务的交换,同时会产生交易数据,在这种交易数据中就可以挖掘出新的价值,从而衍生出新的经济模式和社会治理对策。在此背景下,电子商务的发展就不仅仅只是当次交易的价值,还对其他经济和社会治理具有参考价值。为此,我们在电子商务法等数字经济立法过程中,要体现鼓励创新的观念,避免用传统落后的行政管理方式应对大数据时代的新需求。

作为社会最权威的信息占有者和控制者,政府公开其掌握的大量数据资源,对推进数据公开具有强烈的示范带动作用。在这方面,贵州省走在了全国前列,为其他地区提供了借鉴。作为国内较早发展大数据的省份,贵州建成了国内首个省级政府数据集聚、共享、开放的“云上贵州”系统平台,目前该系统汇聚的政务信息数据量达5万GB,日均数据调用量10亿次。

提高国家治理现代化水平需要正确处理政府与市场的关系。党的十九大报告指出:“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。”大数据产业的发展需要政府对市场的鼓励、引导和监督,同时也需要政府尊重市场的力量和社会的力量,妥善平衡市场中不同主体之间的利益。其一,政府要特别注重数字经济发展中的消费者权益保护。消费者在数字经济中具有更多选择机会,同时也更容易被大量信息所误导,需要建立有效的网络平台责任制度,同时对商业格式条款、个人信息保护、惩罚性赔偿等制度予以完善。其二,在立法过程中要妥善处理民事责任和行政责任的关系。一般而言,数字经济法治建设中,能够通过民事责任解决的,就尽量不适用行政责任,只有民事责任无法有效预防不法行为时,才需要动用行政责任的手段。其三,要鼓励中小企业的发展。数字经济极大降低了商业经营成本,同时也导致中小企业在市场竞争中处于劣势地位,需要在市场准入、税收等环节给予中小企业以必要优惠。

今年初,贵州省制定颁布了《大数据发展应用促进条例》,其中明确提出实行公共数据开放负面清单制度,除法律法规另有规定外,公共数据应当向社会开放。为了促进数据流动,贵州省还在国内率先成立了贵阳大数据交易所。该交易所成立一年来,实现交易金额7000多万元,发展会员逾300家,单笔最大交易额突破1000万元。

建设数字经济法治体系推动大数据产业持续发展

类似的数据交易机构在武汉、上海等地也已成立。据《2016年中国大数据交易白皮书》,去年我国大数据相关交易的市场规模为33.85亿元,预计今年国内大数据交易市场规模将达到62.12亿元,2020年将达到545亿元。虽然数据公开的意义重大,但该项工作的推进情况总体缓慢。

大数据产业是一个战略新兴产业,需要通过数字经济法治体系的完善推动产业持续发展。根据中国信息通信研究院发布的《大数据白皮书》,我国2017年大数据产业规模为4700亿元,同比增长30%。与此同时,大数据产业正在与实体经济形成深度融合,为实体经济发展注入了新动力。完善数字经济法治体系成为匹配产业发展需求的必然选择。

社会各界普遍认为,大数据是一把双刃剑,在创造巨大价值的同时,也带来了诸多挑战,尤其是数据安全保障、个人隐私保护等方面的挑战。在采访中多位业内专家表示,目前国内外大数据安全标准化工作尚处于起步阶段,还未形成一套公认有效的、完整的大数据安全标准体系。

数字经济法治体系的完善需要兼顾宏观和微观两个视角。在宏观层面,要有一个着眼于大数据社会范式变革的前瞻性和创新性立场,创造有利于数字经济长远繁荣发展的法治环境,推动具有持续活力的电子商务法、互联网信息服务法等法律的出台。在微观层面,需要全面考虑相关法律立、改、废的问题,创立新的数字经济法律规则,修改或废止既有法律中不适应数字经济发展的法律规则。

据阿里研究院数据经济研究中心秘书长潘永花介绍,2015年全球数据泄密的事故1673起,涉及7亿多条数据记录。奇虎360科技有限公司总裁齐向东认为,传统的安全思维已经无法解决大数据的安全问题,大数据的安全难题要用大数据的办法解决。

大数据时代的数字经济发展,不能仅仅依靠企业自主收集的数据,还需要依靠政府提供的公共数据。为此,要完善电子政务建设,扩大政府数据的开放程度。国务院办公厅印发的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》已明确提出:“坚持联网通办是原则、孤网是例外,政务服务上网是原则、不上网是例外,加强政务信息资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务互联互通和协同共享。”与此同时,除了政府部门内部的互联互通,还需要在一些领域建立政府与企业数据的互联互通,从而为电子政务和数字经济并驾齐驱创造良好的条件。正如习近平总书记所强调的:“要加强政企合作、多方参与,加快公共服务领域数据集中和共享,推进同企业积累的社会数据进行平台对接。”

个人隐私被侵犯是大数据时代面临的另一个安全问题。如APP软件会强行搜索个人地理位置信息、访问通讯录、读取通话短信记录甚至监听手机通话,稍不注意用户的隐私就泄露了。中国互联网协会秘书长卢卫认为,在数据价值和产权没有明确分类和清晰界定的时候,数据收集者的动机可能被隐藏,数据安全和各类隐私存在着一定的风险。

在电子政务建设不断推进的同时,还需要有效扩大政府数据的开发程度。我国各级政府作为政务信息的采集者、管理者和拥有者,已经取得了大量的高质量数据。但由于技术条件和管理体制等原因,政府所存储的大量数据实际上处于极其分散的状态,它们散落在不同级别不同部门的政府信息系统之中,相互之间的数据难以实现互联互通、数据开放和信息共享。对此,习近平总书记指出:“要加强论证,该统的可以统起来,发挥1+1大于2的效应,以综合运用各方面掌握的数据资源,加强大数据挖掘分析。”我们有必要在一些领域建立国家大数据平台,制定相应的技术标准,从而推动公共数据的开放共享,助力大数据产业的繁荣发展。

中国工程院院士、中国互联网协会理事长邬贺铨认为,不能把保护用户隐私的希望寄托在互联网企业身上。因为它们既是数据管理者又是使用者,这就好比让“裁判员”当“运动员”一样。国家密码管理局商用密码管理办公室副主任安晓龙认为,密码是保障大数据安全的有效手段。据安晓龙介绍,密码技术与核技术、航天技术一直被视作国家安全的三大支撑技术,在身份认证、安全隔离、信息加密等方面有着不可替代的作用。

总之,数字中国建设需要法治来保障。在大数据时代,我们要做好数字经济法治体系的顶层设计,尤其要在制定相关法律时体现时代性和前瞻性,为我国大数据产业国际竞争力的提升营造良好法治环境。

保障数据安全,既要提高技术能力,也要从法律入手,确立规则。据中央网信办网络安全协调局副局长卿昱介绍,有关部门正在积极推动网络安全领域的立法工作,推动关键基础设施保护、网络安全审查、个人信息保护、大数据安全管理等一系列法律法规制度的增补完善。

作者:申卫星(清华大学法学院院长、教授)

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